国必有法  依法治国

王士明

张謇不仅是一位实业家、教育家，还是一位头脑清醒、深谋远虑的政治家。他在政治上的作为，又突出表现在中国法治现代化的理论和实践中。他在清末民初破天荒地掀起的立宪运动和立法运动，为中国法治现代化起到了极大的推动作用。

张謇法治现代化的实践，在其担任农商总长期间的立法活动中又集中表现出来。

民国二年（1913·7），在袁世凯的首肯和议员的支持下，熊希龄（曾任南京临时政府顾问，唐、陆两届 内阁财政总长）出任国务总理。他曾有言在先：张謇、梁启超、汪大燮等同时入阁，要组成“第一流经验与第一流人才内阁”来扭转时局。但是，“熊内阁”却难产了。袁世凯坚持由自己的心腹掌管财政、交通、外交等重要部门，只剩下农商、司法和教育3个部门。熊希龄只好请梁启超出任司法总长、张謇任农商总长、汪大燮或杨度任教育总长。但是，梁启超以不能掌财政便不入阁，张謇、汪大燮等又因梁启超不出山而不就职。他反诘梁启超说：公等均不出，熊内阁势将流产或纯以官僚组织之，此时你们将持何等态度？梁启超自然不愿意看到熊内阁流产。袁世凯也稍作让步，即财政总长由熊希龄兼任。9月，难产的熊希龄内阁终告组成。12月21日，政府扩大导淮督办为全国水利局，任命张謇兼任全国水利局总裁。张謇致电袁世凯，坦然说明：“余本无士宦之志，此束不为总理，不为总统，为自己志愿。”他是这样说的，也是这样做的。

他在农历九月二十二日到职的第一天，即以经济立法为他行动的第一计划。通过经济立法来促进和保障国家经济、市场经济、资本经济的发展以达到民富国强之目的。经济立法的重点和内容主要有：促进工农业全面发展，扶持民族工业，奖励和推进民间企业的发展，促进对外开放和合作，统一货币、统一度量衡，促进金融事业发展和金融市场规范化，强化商会中介机构，促进市场经济的发展。在他任职的两年时间内，主持制定了工商、农林、渔牧、金融等方面的法规及相关条例等20余种。《公司条例》、《权度条例》、《森林法》、《公司注册规则》、《权度营业特许法》、《造林奖励条例》、《公司保息条例》、《国币条例》、《植棉制糖牧羊奖励条例》、《矿业条例》、《劝业银行条例》、《渔轮护洋缉盗奖励条例》、《典当业条例》、《公海渔业奖励条例》、《商人通例》、《证券交易所法》、《狩猎法》、《商业注册规则》、《国有荒地承垦条例》、《商会法》、《边荒承垦条例》、《商会法实施细则》、《观测所官制》等。

为了保护和规范当时尚处于幼稚阶段的民族工业，制定了《公司保息条例》、《商人通例》、《商业注册规则》、《公司条例》、《矿业条例》、《公司注册规则》、《矿业注册规则》等条例及实施细则。《公司保息条例》第一条，就明确了条例的宗旨：政府为发达实业起见，拨存公债票二千万元，作为保息金，每年以其利息，借助第二条例举之公司，为对于公司之股本而保其息；并规定，本国人民依本国法律新成立的公司可按资本额五厘、六厘（两类公司）呈请保息；自开机制造之日起，连续三年为保息期间，因考虑到一般集资股份公司，三年之内不能获利，应予扶持。

《公司条例》共有二百五十一条，明确了公司的性质，详细规定了公司的组织形式、法律责任和地位、组织机构和内部管理制度等，公司均认定为法人，受国家法律保护和监督；公司设立必须订立章程并经注册登记成立；规定了公司的会计制度，如复式记帐、成本核算、财产清查、设置帐户、编制报表、填制凭证等；公司的组织董事会、董事、监察人以及公司的债务、公司的变更、破产、清算、罚款等条文，都一一做了详细的规定。张謇强调了公司法及有关破产法规定的重要性：“故无公司法，则无以集厚资，而巨业为之不举。无破产法，则无以维信用，而私权于以重丧。”一百多年前，张謇就有这样的认识与论断，展现了高度的前瞻性和开拓性。因为我国直到上世纪八十年代的中期才重新制定破产法。张謇主持制定的这一史无前例的完备的《公司条例》和其它条例、规则等，专门聘请了中外法律专家参与其中，并组织人员到各地区、城市，调查有关情况和存在的问题，几经修改而完成草案。

张謇于清光绪二十一年（1895）筹建大生纱厂时，对西方如何办企业做了深入的了解，采用了股份制公司形式，制定章程，经过了艰辛的筹集资本的过程，最后取得了很好的效果。使他体会到股份制公司既能发挥筹集资本方面的作用，同时又具有经营管理方面的先进性和科学性，是创立企业、办好企业的好形式。

实行扶持和奖励企业方面，有《植棉制糖牧羊奖励条例》、《公海渔业奖励条例》、《造林奖励条例》等。《植棉制糖牧羊奖励条例》、《边荒承垦条例》规定：“棉植一万亩以上者，奖一千元……”“凡扩充植棉者，每亩奖银0.2元；改良植棉者，每亩奖银0.3元。”《造林奖励条例》规定：“造林面积达二百亩以上，成活满五年以上者，核给四等奖章”“凡经营特种林业，……得按其面积株数，核给奖金。”

《矿业条例》总则第四条：“凡与中华民国有约之外国人民，得与中华民国合股取得矿业权，但须遵守本条例及其他关系诸立法”。“外国人所占股份不得逾全股十分之五”。这是我国在历史上第一次以法律的形式确立引进外资，对外合资办企业的内容也是独创性的，为各行各业提供了先例，对中外合资有借鉴的作用。

《劝业银行条例》总则第一条：“劝业银行，以放款于农、林、牧、垦、水利、矿产、工厂等事业为目的”。第二条：“劝业银行为股份有限公司。”等等，这些规定可谓开一时风气之先。

《权度条例》第一条：“权度以万国权度工会所制定铱铂新尺、新斤原器为标准”。第二条：“万国权度通制，长度以一新尺（公尺）为单位，重量以一新斤（公斤）为单位”。统一了全国度量衡的使用标准，也是与国际接轨的一种举措。

《商会法》第一条：“本会所谓商会者，指商会和商会联合会而言”。第二条：“商会和商会联合会得为法人”。第三条：“各省城、各商埠及商会繁盛之区域，得设立商会”。《商会法》中，按“商会”和“商会联合会”的不同职能，分列为第二章和第三章，设立规范，尤为科学。“商会”和“商会联合会”，既相辅相成，又有不同的职能，值得商会工作者予以借鉴，使商会工作切于实际。

民国二年（1913·11），张謇在国际公法学会上发表演说，主张减免税厘，两年中，张謇6次呈文至总统，得到批准后施行，使企业减轻了负担，降低了成本，取得了较好的经济效益，加快了积累，有利于企业的生存和发展。

他鼓励垦荒，全面发展农林渔牧业。《国有荒地承垦条例》规定：“国有荒地范围为江河湖海涂滩地、草地或树林地，新涨的或旧废无主未经开垦的以及平原、高原山地、干地、湿地，均准许人民依法开垦”。《国有荒地承垦条例》第一条边荒范围：“直隶边墙外，奉天东北边界，吉林、黑龙江、川、滇等边界，陕西、甘肃、山西、新疆、广西等省边墙外，人民得依本条例承垦。为鼓励承垦者，并分别优惠地价，提前完成者，按地价减少百分之三十至六十。”又明确规定，边远省份可按本省具体情况，编制规定，报农商部核准。先后有《黑龙江招垦规则》、《吉林全省放荒规则》等。

民国三年（1914·3），指定和颁布了《公海渔业奖励条例》和《渔轮护洋缉盗奖励条例》。5月1日，以农商部名义，训令各省区民政长、都统，禁止自由采伐森林，为制定和颁布《森林法》打下基础。9月1日颁布了《狩猎法》，目的在于保护珍禽异兽，维持生态平衡。11月3日，颁布《森林法》和实施细则。规划在黄河、长江、珠江上游地区营造保安林，保养水源，防风蔽沙，预防水患。

张謇设立“立法”蓝图时，就考虑到疏通和建立生产与市场的脉络，有效地建立内外贸易的纽带，是推动市场经济和市场交易的必要保证，他主持制定了有关统一度量衡的条例，统一国币铸造权的条例等。民国三年（1914·3·3）颁布的《权度条例》，使我国度量衡“依据精确，计算简明，比例简切，科学便利”，为国内外所称誉。“国币条例”统一国币铸造权（专属于政府），固定银元成色，控制海关洋厘，有利于对外贸易往来。当时海关税率，以银两为计算单位，而实际又以银元支付。市场银两与银元的差价叫做洋厘，洋厘差价时涨时落，完全操控在洋人手里，不利于我国的贸易发展。为了改变这一局面，张謇在国务会议上提出，采用统一的银本位制，改定币制，增加通货，确定中央银行的地位，以为金融之基础，辅之以地方银行，以利贸易发展。

当年张謇为推动我国民族工业的兴起、成长进行了一系列的工作，特别是史无前例的立法工程，时间虽短，但取得的成效却很大。正如一些专家学者形容的，是当时黑暗天空中的一霎闪光，是旧中国以建立资本经营为目标的一次改革开放的局部尝试。

上述张謇主持制定的法规、规则、条例的内容以及他的有关论述，向我们展示了他的法治思想：

一是依照法律调节社会关系，建立法律秩序，推行法治新政。推动新经济发展，调和新经济活动的各种矛盾，最好的办法是制订相应的法律，把社会实践活动建立在法律关系之上，用法律来规范和调节之。

二是依法保障权利和权力的运行。人权是法治社会的核心价值，法律是保障人权的屏障，国民依照法律争取自己应有的权利，国家机构应当依照法律维护国民的权利，应当依法施政。法律面前人人平等是法治社会的基本原则，法律不仅用来统治国民，国家机构也不能置身于法律之外。

三是坚持以事实为依据，以法律为准绳。张謇指出：“法律依于事实，事实见于证据，证据所至，法律随之。”他认为，依法办事是建立在客观事实基础上的，是按照事实办事。这种事实是一种法律事实，是按照证据证明的事实。因此，凡事应从事实出发，重证据。对于各种事务的处理，张謇主张以法律为准绳。

四是坚持法治与德治的有机结合。张謇认为维护社会秩序存在法律和道德两种调节工具，法律的作用是通过对权利、义务和责任等强制规定方式进行的，具有强制性。道德的作用是通过社会舆论和个体良心自省等方式来实施的，具有自律性，有些人的行为可能规避法律制裁，但逃脱不了道德审判，必须做到法律与道德功能互补，互为作用。

张謇是中国法治现代化早期的领袖人物和开拓者，把握其法治思想的实质，对于我们推进法治现代化建设具有深远的现实意义和深刻的启迪作用。

参考文献：

（1）李明勋、尤世玮主编，张謇全集（第一册）、（第二册）〔M〕上海：上海辞书出版社，2012。

（2）张孝若《南通张季直先生传记》（上海中华书局印刷所印行1930年9月，张謇研究中心重印2014年1月）

（原载《謇园》2023年12月）