张謇与近代南通警察制度的创建
郭 耀
鸦片战争之后，面对“百年未有之大变局”，一批先进的中国人逐渐“开眼看世界”，寻求救亡图存的真理，这些先行者的视野从军事技术进而到体制变革，由发展民族工商业进而认识到，要有一套稳定的政治法律制度来保证社会可持续发展。在此期间，近代警察制度在维系社会秩序、保障公共安全等方面的重要作用也逐渐被这些先行者所认识、提倡并仿效实施。在众多的开拓者中，张謇具有丰富的官场经历和难能可贵的实业实践，同时，他对日本社会做过实地考察，特别是他对西方警察制度的观察、体会，使他成为清末屈指可数的熟悉近代警察制度的人士之一，这也为他在南通着手近代警察制度创建提供了基础准备。研究张謇对近代警察制度的认知与实践，能够把握近代警察制度在我国最初建立的时代背景与社会基础，加深对近代南通社会治理的历史认知。
一、近代警察制度的由来
对警察的研究，要将概念放在历史语境中加以分析和解读。纵观世界发展历程，警察的出现与发展，是与国家权力相伴而生的，国家出现后，公共权力对社会秩序的管理，必然要求国家公共权力进行职能分工，并且还要有相应的机构和相应的人员来承担执行各种职能。这其中，打击犯罪、镇压被统治阶级的反抗，以和平与暴力两种手段维护社会秩序的特殊的国家“公共权力”的职能，就是由警察来承担。
学界大致将警察发展史，划分为古代警察和近代警察。古代警察虽然也履行社会管理的职能，但基本上处于一种政警不分、军警不分的状态，警察的称谓很不统一、职责并不固定。有记载称：公元前5世纪伯里克利任首席将军的时代，雅典就已有了警察和宪兵队。他们一般由异邦人和奴隶担任，主要职责是检查市场上的伪劣商品，维持社会治安、公共场地的卫生和保护名胜古迹及风景区。[1]在古代中国，夏、商、周时代就已对警察职能及行使这些职责的人员有着记载。据《尚书》记载，在夏代时，官职“司徒”和“士”已兼有警察的某些职能。[2]后世，捕快、衙役、巡捕等称呼，都是不同历史阶段警察的代称。
近代警察，一般是以清道光九年（1829），英国创建伦敦大都市警察为标志。这时候，警察的称谓趋于一致，职责趋于明确，开始表现出相对独立完整、带有鲜明法治色彩的历史特征。与古代警察相比，近代警察有如下四个特点：一是职能的独立性。近代警察的职能是独立的，警察职能主要集中于警察机关。古代警察的职能尚未集中于一个统一的专门机关，而是由行政官吏、军队、审判机关分别行使的。二是机关的专门性。近代警察从中央到地方形成了多层次的专门工作系统，成为国家庞大的专政工具之一，行使专门职权。古代警察则军警不分，警政合一，没有专门的组织。三是职权的法制性。近代警察强调法制，警察机关的建立及其体制和职权，均以宪法或法律为依据。古代警察执法极不严格，私刑普遍存在。四是装备的统一性。近代警察有统一的制式服装、配套装备，古代警察装备方面则是五花八门，标准不一。
关于中国近代警察的发端，学界争议不大，普遍认为，中国历史上第一个专职警察机构，是清光绪二十四年（1898）在黄遵宪、陈宝箴的大力支持下，在长沙成立的“湖南保卫局”。这是西方警察制度首次被正式引入我国，是我国近代警察制度的雏形。而中国历史上第一个全国性的专职警察机构，是光绪三十一年（1905）九月，清廷下诏设置巡警部，近代警察的创建才迎来了新的发展机遇，并随着清末立宪的启动而走向深入。尽管清末的地方警察等级体制“未能实现完全统一；直到清亡前夕，各地方的差异仍然较大”[3]。但几经努力，全国近代警察网络体系终大体初成。
二、张謇对近代警察制度的认知及思想形成
近代警察制度的产生和发展有其特殊的社会历史背景，它是近代资本主义政治、经济、法治等发展的产物。张謇对近代警察制度的认知并非空穴来风，而是来自其亲身经历、实践求索、对比研究，既有传统思想的根植，也带有鲜明的时代烙印和个人的深刻思考。
（一）早年人生经历是张謇认知警察制度的启蒙
张謇早年的思想深受当时政治结构、文化传统的影响，此时还缺少对现代政治制度的认知，但在此期间，他的责任意识、规则意识不断形成，为后期形成诸如警察思想在内的社会综合治理思想提供了文化内核。在求学阶段，张謇自幼接受的教育都是以正统的儒学为核心内容，深受儒家传统“修身齐家治国平天下”思想的影响，张謇热心经世致用之学，“我踏金鳌海上来”的豪情，是读书时期张謇思想状态的一种真实写照。在“冒籍风波”后期，张謇在认识到自己的行为违背了当时的“法条”后，他坦白之志益坚，即使后面的考试并没有一帆风顺，但他也从来没有后悔，反而警醒了他对于遵守法律规章制度的意识，这也是他警察思想萌生的一个原因。在从事“幕僚”期间，张謇走南闯北的人生经历，长期周旋于军人与中下级地方官员之间，在不同的社会群体之间角色转换，张謇的人生视野不断扩展，对社会治理的认知不断强化。
（二）兴办实业过程是张謇认知警察制度的主因
费孝通曾指出，中国传统政治结构包含中央集权和地方自治两层。地方乡绅是基层治理的骨干力量，在天高皇帝远，有限皇权下的乡绅自治团体对地方公共事业的主导和管理，是基层治理的稳定权力结构。[4]甲午战争失败后，帝国主义加紧对我国的经济侵略，使我国民族工商业发展举步维艰。在此背景下，张謇等先贤发出了“实业救国”的呐喊，认为国家处于危亡之际，人民生活日益艰难，富国图强迫在眉睫。当务之急，唯有重视实业，发展教育，除此别无他法。他进而提出“父教育，母实业”“实业与教育迭相为用”的地方自治思想[5]。
为实现实业救国、教育救国的理想，自清光绪二十一年（1895），张謇在通州城西北唐家闸河西成功创办大生纱厂起，并先后创建企业60多家、各类学校370余所，在南通实行地方治理实践长达30年。在兴办实业的过程中，张謇不得不面对一个现实问题，就是社会治安。当时南通秩序混乱、盗匪横行，其中一些胆大者还聚众抢夺大生企业的物资，给企业发展带来阻碍。开始，张謇还寄希望于当地官府，但多次交涉后，“厅同知”和“知州”却敷衍了事，这促使了张謇深入思考警政的意义，同时坚定了张謇建立工人武装的决心。他在《为南通警政致内务部函》中称:“城治范围，且以工商事业繁盛而广，故行政之事，凡所兴办者，固章制不可不遵，亦事实之不得不备。警察局盖尤重要!”“方今地方工厂林立，教育、公益、慈善各处所相继朋兴，无警察何以为设施之辅佐？”[6]此时的张謇对警察的必要性认识已经相当深刻。
（三）出国游历考察是张謇认知警察制度的关键
清光绪二十九年（1903）的日本已因明治维新的成功而气象大变，是年3月1日-7月31日，日本在大阪举办第五次国内劝业博览会，邀请欧美诸国和周边邻国参展。而张謇“所办的许多事业，因为中国从前都没有过，所以找不到参证的榜样，总想去请教先进国，弄一点效法的资料，所以就有意思到日本去走一趟。”[7]
在日本考察期间，张謇每看必问、每问必记、每记必思。亲身感受了制度改革带给日本的诸多裨益,亲眼目睹的现实使张謇的观念发生了重大的变化，从此确立了“万事法为上”的思想。他在东游日记中写道“东西各国办事人并非别一种血肉特造,止法度大段公平划一,立法行法司法人同在法度之内,虽事有小弊,不足害法。”[8]可见，张謇对社会秩序的向往。也正是这一年，张謇与其三哥张詧、挚友范当世等人“仿东西各国之警察”制度，自定章程，创建了全国较早的具有近代警察意义的组织——“商团”。
三、张謇创建近代南通警察制度的实践
新旧制度的更迭从来不是一帆风顺的，警察制度亦是如此。在张謇的早期构想中，他希望在政府的支持下，筹建正规警察，费用纳入政府统一收支，但这一建议并未被政府采纳。于是，张謇以其惊人的实践力，创造性地探索出一种独特的社会改造方案——南通地方自治，在此过程中，张謇将办实业与公共治理相结合，逐步推动了南通警察制度向近代化的演变。
（一）仿照西方模式，设置厂警（1899年-1903年）
清光绪二十一年（1895），甲午战败后，中日签订《马关条约》，使中华民族危机空前加重，半殖民化大大加深。在这样的历史背景下，一批仁人志士痛定思痛，立志实业救国，奋发图强。清光绪二十二年（1896·9），张謇将大生纱厂选址在唐家闸陶朱坝。在建厂同时，挑选青壮工，边做工，边训练，边巡查护厂。并咨明两江总督刘坤一复准在案，又向德国订购洋枪弹药备用。至清光绪二十五年（1899），制定“大生纱厂章程”中专列“巡丁”即厂警，规定由大生厂提供厂警们的伙食、装备、制服，厂警们白天携带棍棒巡逻，夜间则持枪械巡逻。这期间，工人们发挥创造性，自编了反映工厂生活的民歌《十杯茶》，第一段中写道：“陈头儿站在大门口，毛竹板子拿在手，不准闲人走。”这里的“头儿”就是指厂门口的守卫人员巡丁中的小头目，“陈头儿”也确有其人。
厂警的设置，让张謇对警察的认识由理论变为实践，同时更加深化了他的理论。清光绪二十六年（1900）八国联军攻陷北京，清政府被迫签订《辛丑条约》，赔款白银4亿5千万两，中国彻底沦为半殖民地半封建社会。张謇看到了当时宫廷的纷乱，权贵的昏聩，内政处处腐败，外交断送权利，越看越痛心，觉得非变法不可。清光绪二十七年（1901），慈禧太后迫于形势，不得不打出“变法”的旗号，以取悦列强，欺骗世人，决定推行新政，向各地督抚征求意见。两江总督刘坤一特请张謇、沈曾植、汤寿潜就“变通政治”事宜“各为条议”呈张之洞参考。张謇闻讯颇受鼓舞，花了半个月的时间应命写成了《变法平议》，其中张謇对警察设置的必要性、警察对于政府的作用、如何设置警政、警察日常管理的范围作了系统的规划，特别提出，要将警察与军队及其他行政机构区分开来，明确了这一近代警察的突出特征。张謇在《为沪警长事致韩省长电》中指出:“警厅属内务部, 民政也；军队属陆军部，军政也。……军、民分治，是民国根本百年、万年之法”[9]。
（二）扩大管理范围，设立商团（1903年-1908年）
清光绪二十九年（1903），在洋纱占绝对优势的情况下，上海各棉纺厂都有不同程度的亏损，而大生纱厂则采取“土产土销”的经营策略，有效地避免了与洋纱的正面竞争，获纯利34万多两。在此背景下，张謇采取自募人员、自筹资金、自加培训的方式，招集乡农子弟训练70人为一团，分驻城厢，维持治安，并推动“举城皆兵，然后处丧乱之时，足以自保”。据《南通县图志》记载：“吾邑首为商团于国家未布警察规程之先。一时官绅竭其力，商贾输其财，人民相与扶持监察以必行其法，岁有所增设而阻挠不生。斯诚可谓特异！”[10]之所以不称为“警察”，张謇的解释是，警察是仿效西方的产物，限于社会普遍认知，为了不让当时的民众感到奇怪，所以用商团这个称呼，便于大众接受。
清光绪三十年（1904），时局动荡，为了加强南通的防卫，张謇继续强化警察队伍人员配备。“辛亥事起，防御益亟，改设通海实业警卫队。凡四队，队各六十人。以一队驻海门，其三队主防城。”[11]清光绪三十三年（1907）大生二厂投产后，也建立了50余人的商团性质武装组织。正规的职业化警察必须掌握相关法律知识，张謇对这一点认识尤为超前，于清光绪三十二年（1906）开办“法政讲习所”，“假中学校为讲舍，先后毕业三百七十四人。”[12]此时的商团，不仅对原有的社会秩序进行维持，还增加了具有现代文明特点的禁烟禁赌、消防救灾、管理交通、公共卫生、市容管理、公共设施建设与保护、慈善救济等多项职能；新式警察组织还明显具有维护社会公益、讲求文明执法的现代行政价值理念。
（三）持续深化改革，成立巡警局（1908年-1914年）
清光绪三十一年（1905），清政府设立巡警部，要求全国各地遵照改革。清光绪三十四年（1908）正月，张謇等与官方协商，将商团改编为巡警总局，总巡改为警务长，第一任警务长为张仁，此后不断扩充，又因“县不设局”之规定，改称为警察事务所，一直延续到民国，而这时的巡警总局已经成为官方的警察机构。
上文提到，早在清光绪三十二年（1906），张謇就已经开始着手警察的培训教育。巡警局成立后，为培养专门警务人才，张謇陆续开办了各种培训班，“先于各府州县城，设警察官、立警察学堂，采日本警察章程为课本”[13]，对招募人员进行学习培训。清宣统元年（1909），张謇设立巡警教练所，“参以日本制，假中学校设之。（张）詧为所长。费银一万七百八十九。二年（1910），毕业百二人”。[14]除开设一般治安警察学校之外，张謇还逐步开办了各类专业警种学校，以培养不同的警政人材。清宣统元年（1909），开设了“监狱学传习所”；民国元年（1912），设立了“盐场警察长尉教练所。在授以知识的同时，张謇还将“艰苦自立”、“忠实不欺”、“勤苦俭朴”的美德贯穿于警察教育的始终，培养具有近代公民意识的社会管理者。
（四）正式改编定性，更名警察（1914年-1926年）
民国三年（1914），民国颁布《地方警察厅官制》，后《南通县警察所官制》颁布，民国四年（1915·1）警务事务所更名为警察局，第一任局长为杨懋荣，杨原为南京警察，后投奔张謇，成为其亲随卫士，因敏于事理，深得张謇信任。民国三年（1914·1），南通县警察事务所开始正式进行领导机关的队伍建设，首招警察队四排 （44人），至当年秋初，共组建11排警察队（含1个马巡排），警察官（领导职务）9人，长警（非领导职务序列的警长与警员）共计110人；下设的28个市乡警区，警察官共60人，长警共561人。此后，南通县警察局又几度更名，直至民国十六年（1927）南通商埠警察厅改称南通市公安局，11月，南通市公安局、南通县警察事务所合并称南通县公安局。
警察的日常运行，除了需要专业化的教育培养，比如，这期间，张謇还陆续创办了农场警察、森林警察、实业警察、交通警察等，还需要大量的经费保障。在厂警时期，警察的费用主要是由大生企业供给，随着警察队伍的壮大和管理范围的扩大，单靠一家企业已无法维持。而当时的政府财政极其拮据，根本无钱投入警政建设，只能一再要求各地自行筹措。在此情况下，南通的警政建设一开始就是靠民间自筹经费来维持。民国十四年（1925·4·1），《通海新报》刊载张謇《〈南通商埠警察局状况〉序》一文：他市、乡、区隶县，隶于局者天生、唐闸、芦泾、狼山、城区署，都警察七百余名，合服装、枪械、消防器具、军乐等，岁费计十万余元。为此，张謇全力协助官方动员地方绅士捐款助警：南通警察改局即日实行惟经费不足曾记前报，瞿县长商承张退啬二公函知地方绅士，于昨日下午二时假中公园开会公举警董特设警捐筹备所整顿房捐……
随着南通警察运行日益规范，其社会管理职能也愈加丰富完善。由于南通警察主要由民间捐资供养，民众对于警察日常工作内容、是否尽职也相当关注。从《通海新报》日常报道来看，南通警察主要从事以下几大类工作：预防打击违法行为，如1925年10月30日，报道了《石港警所捕人》的消息；户籍管理，如1926年9月23日，报道了《馀中乡警察所赶造户籍》；重大活动保卫，如1925年12月16日，“东南王”孙传芳联袂皖系名将徐树铮来通会见张謇，驻港军警及童子军鸣号举枪致敬。此外，还有诸如公共卫生管理、消防安全管理、市政设施维护、禁烟禁赌等等职能，甚至还组建了当时极为罕见的警察管乐队。这些活动，对于南通城市现代化发展和民众文明素养的提升具有很强的现实意义。
四、意义与局限
张謇对于从维护大生企业发展和南通社会秩序角度出发，创办并发展了南通警察，使之成为当时全省“警察之冠”，其突出意义至少表现在以下三个方面：
一是为南通近代警察制度奠定了基础。张謇创办警政以前，南通虽有政府管理，但一直没有维持社会治安的专职机构，治安权力被分割在几个不同的部门里，没有形成一个统一的、结构稳定的系统，清光绪二十九年（1903）商团的建立，不仅使南通有了统一的警政机构，而且在其影响下，南通警政逐渐向统一化、专门化方向发展。
二是促进了南通社会管理向现代化转变。张謇创办的警政遵循西方的社会治理理念，其实践对城市市政管理产生了深远的影响，给传统地方管理体制带来了明显变化，一种新型的承担城市管理职能的机构开始出现，对南通城市现代化进程意义十分重大。在创建近代警察制度之前，诸如街道卫生、治安防盗等事，并无专门组织管理，大抵系由城市居民或行会出资雇一二役夫或组织团练来履行上述事情。而自警察开办后，除履行巡捕缉盗、维持治安的基本任务外，警察亦开始干预并规范民众生活，其社会控制功能日趋明显，社会生活逐步向现代化演进。直接的影响就是“夫南通事业，如教育、实业、自治、慈善，在在皆有模范之誉”[15]南通成为闻名一时的“模范县”。
三是加速了南通社会转型的步伐。清末民初南通警察组织建立之后，维护统治秩序与社会治安的职能大大增强了，对于社会各方面的控制，无论从手段上还是深度方面都有所加强。不仅使城市市政管理和社会治理开始驶入早期现代化的轨道，而且使政府统治效力下移，社会控制能力增强。但与此同时，后来这些来自警察学堂或巡警教练所的警察，由于在新式学堂内接受了西方文化的教育，又受到民族主义思潮与各种地方势力的强烈影响，因而在辛亥前夕，他们与新军一道，反而成了对抗清朝中央政府的重要武装力量，成为迎接新时代曙光的新生力量。
当然，需要注意的是：张謇创办近代南通警察，一方面极大推动了南通社会的发展与进步，其作用值得肯定。但是，从旧时代走来的张謇，其思想和实践不可避免的带有封建伦理的印记，尤其是当张謇去世后，无论是他创办的企业，还是实业武装，都被国民党官僚资本所控制，彻底改变了性质，成为了维护官僚、地主、资本家利益的工具和手段，用来压迫和奴役人民的非正义武装力量。1949年1月，随着解放的炮声越来越近，国民党南通县办事机构仓皇逃离，南通旧警察时代宣告结束，新时代的南通公安以焕新的姿态走上了历史的舞台，成为“长安城市”的创造者和守护者。
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[11]张謇、范铠.南通县图志[M].南京:江苏古籍出版社，1991，3.
[12]张謇、范铠.南通县图志[M].南京:江苏古籍出版社，1991，33.
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[14]张謇、范铠.南通县图志[M].南京:江苏古籍出版社，1991，44.
[15]曹从坡、杨桐．张謇全集第４卷[M]．南京：江苏古籍出版社，1994，432．
（原载《謇园》2023年12月）