立法有道  实业有为

——浅谈张謇实业立法之政见

杨 松

摘 要：张謇先生是我国实业立法的倡导者、开创者、先行者。他在主政全国农林工商部总长期间，主持制定了20多部实业发展法律法规，对我国近代经济发展影响极为深远，对当代推动经济社会高质量发展也颇有借鉴意义。

关键词： 张謇 实业立法 重要性  实践性 适切性

祖籍通州、清末状元、实业家、教育家、慈善家、社会活动家张謇，是我国实业立法（亦即经济立法）的倡导者、开创者、先行者。他在就任全国农林工商部总长时的《实业政见宣言书》中，开宗明义，提出实业发展“当乞灵于法律”，要把为实业立法作为“农林工商部第一计划”。他主政全国农林工商部总长时间不长，从上任至辞职南归，只有短短近两年，却主持制定了农林、工商、渔牧、水利、盐业、金融、税务等20多部法律法规，对我国近代经济发展影响极为深远。本文试图就实业立法的重要性、实践性、适切性三个方面，对张謇实业立法之政见作初步探讨。

一、为实业立法的重要性

张謇强调，“国必有法，有法则治”。“謇半生精力耗于实业，艰难辛苦所历已多，而不敢谓有所得也。实业命脉，无不系于政治。”张謇从自己创办实业的艰难历程中，深切的感悟到，实业之兴，“当乞灵于法律”，有赖法律对实业“扶之、植之、防维之，又涵濡发育之”。他指出“法律之作用以积极言，则有诱掖指导之功；以消极言，则有纠止制裁之力。”张謇认为法律对实业发展的作用体现在三个方面。

一是引导作用。张謇指出：“二十年来，所见诸企业者之失败，盖不可以卒数。推原其故，则由创立之始，以至于业务进行，在在皆伏有致败之畔，则无法律指导之故也。”他20多年目睹多少企业在创办之初，以至于在经营过程中，缺少法律的指导，潜伏着失败的风险边缘。法律的善意，就是规范企业的经营行为，积极引导企业走正道，不走歪门邪道，走歪门邪道必败无疑。“此可悲之事，亦即謇所亲见，且累见不一，并尝身经其苦痛也。”因此，张謇主张制定相关法律法规，指导企业健康发展，只有这样，才能促进实业兴盛。

二是纠正作用。张謇认为，法律的另一个作用，就是当企业发生不正当经营行为时，能及时依法制止之，或依法制裁，纠正其错误，使企业改邪归正，获得新生。因为没有相关法律，或者虽有法而不完备，当企业面临失败之际，无法纠正之，即使失败之后，又无法以予制裁，以至于一蹶不振，无东山再起的希望。这是张謇主张为实业立法的一个重要理念，换言之，这是张謇为实业立法的出发点之一。

三是维权作用。法律还有一个重要作用，就是维护企业的正当权益和人格尊严。清末民初，我国处于半殖民地时期，外国列强纷纷侵入，疯狂进行经济掠夺，我国没有国际税法平等地位，没有税法自主制定权，企业在国际贸易进行中，受尽外国势力的欺凌屈辱，面对这样的状况，张謇与梁启超、朱佩珍、沈镛等有识之士竭立主张国际税法平等，并在上海举行集会，起草了《主张国际税法平等会简章》，发表于《申报》。张謇大声疾呼，“謇等在商言商，以全国商人所痛苦者，莫如国际税法之不平等，发起斯会。凡我会中，无论业进口之商人，业出口之商人，皆一致为我国家争体统，为我自身争人格。”可见，张謇主张为实业立法，既是对企业立规矩，让法律成为规范企业经营行为的指南针，又是为企业提供维护自身正当权益的有力武器。

二、为实业立法的实践性

张謇为实业发展制定的这些法律法规，以问题导向，从实践中迫切需要解决的问题出发，探明立法的原由和依据，又回归实践，指导实践。张謇十分重视积极推动这些法规的实施。民国四年（1915.2.27），农林工商部咨文，要求督查各省区农工商主管部门认真办理企业注册事宜，并严词警告在办理过程中不许向企业和商人敲诈勒索，如有投诉，“一经查实，尽法惩办”。这里就张謇主持制定的部分重点实业法规产生背景及其要义略作解读。

1.《公司条例》。张謇指出“现在世界以大企业立国，而中国以《公司法》、《破产法》不备，故遂将此昙花一现之基础，至于今日，败坏不可收拾，斫丧人民之企业心、合群心，耗散最可宝贵之资本，不一而足。故无《公司法》，则无以集厚资，而企业为之不举；无《破产法》，则无以维信用，而私权于以重危。此尤其显著者。加以自今而后，经济潮流，横溢大地，中外合资营业之事，必日益增多。我无法律为之防，其危险将视无可得资的为尤甚。”因此，在张謇主持下，制定的《公司条例》于民国三年（1914·1·13）正式颁布实施。这部《公司条例》共有251条，明确规定以商业行为而设立的公司具有法人资格，受国家法律保护，并具体制定公司组织的有关股份、董事、监察人、债权债务、破产清算、注册变更等方面的条文。同时，张謇还主持制定了《破产法》、《公司条例实施细则》、《公司保息条例》、《公司注册条例》等配套法规，完善公司治理结构，规范企业经营行为，保护企业合法权益，促进企业健康发展，充分体现张謇对实业发展实行“保育主义”的政见主张。

2.《森林法》。森林是人类赖以生存的重要资源。然而，在旧中国林政长期不完备，清末民初，林业滥伐滥采状况令人堪忧，尤其在最大林区东三省，被一些不法商人内外勾结，采伐无节，破坏更烈。张謇历时半年对全国林区情况作了深入调查了解，主持制定了《森林法》，于民国三年（1914·11·3）颁布实施，这是我国林业史上第一部森林法律文件，该法共6章32条，明确森林分国有、公有、私有三种性质；明令禁止滥伐、荒废，限制开垦，严惩盗窃森林犯罪行为，并对植树造林者给予奖励等规定。接着，还制定出台《森林法实施细则》、《造林奖励条例》，开创了我国依法保护森林的新时代，为林业发展作出了重大贡献。

3.《盐业法》。张謇是近代中国盐政改革的旗手。民国元年（1912·1）张謇提出《改革全国盐法意见书》，张謇认为，中国旧时专制政治之毒最为灭绝人道者，无过盐法。沿袭千数百年的盐政旧法，弊端众多。他列举四大弊端：欺压盐民，重征商税；缉私臣丁，栽脏索贿，陷害平民；治枭不力，贪脏枉法；官商勾结，骄奢淫逸，贪得无厌。“呜呼！专制之盐法，盗法耳！”“腐秽毕除，乃能建设”。同年8月，又提出《改革全国盐政计画书》，共10章，剖析“中国盐政之现状”，提出“改革之目的”，以及“民制”、“官收”、“商通”，设立“盐业银行”等等具体办法。民国七年（1918），张謇再次在《上书国务院》中表明：“忧国计，则莫大于变盐法。”民国十二年（1923），他致函财政总长王克敏，建议改革盐法。张謇为推动盐政改革作出不懈努力。

4.《矿业条例》。在前清时，国家没有制定矿业法律，采矿者依托衙门权贵的庇护，随地私采，强夺霸占；外国列强肆意掠夺我国矿产资源。张謇目睹我国矿业如此无序现象，痛心疾首。清光绪二十七年二月十八日（1901.4.6），他在《变法平议》中指出，“工商业当定章程，……而尤要者，莫若矿山。新约既成，外人开矿内地，接蹱而至。地产人工，贼盗斗讼，华洋纷拿，苟无章程，何以察治？抑今日所谓章程者，即异日定律之本。”因此，他担任全国农林工商部总长后，主持制定了《矿业条例》及《矿业条例实施细则》、《小矿业暂行条例》等配套法律法规，于民国三年（1914·3）颁布施行。《矿业条例》出台后，依法对矿业乱象进行整顿，建立新的秩序。《矿业条例》规定矿产企业实行减免税政策；对矿业主财产安全、正当权益依法承认和保护；对外国企业投资矿业作出明确规定，“凡与中华民国有约之外国人民，得与中华民国人民合股取得矿业权，但必须遵守《条例》及其他关系诸法律，外国人民所占股份不得逾全股份十分之五。”对外国资本进入我国矿业实行有限开放政策，规范其开矿经营行为，保护我国矿产资源。《矿业条例》的颁布施行，促进了我国矿业发展，民国三年至八年（1914-1919）6年中，新设矿产企业达379家。

5.《银行条例》。张謇认为，“农工商业之能否发展，视乎资金之能否通融。”“银行者，农工商实业生计之母，而国民进化之阶梯也。”他从自己创办实业的实践中，切身感受到资金能否融通是实业发展的关键。民国元年（1912.8），张謇在《改革全国盐政计画书》中提出，设立盐业银行，以利盐业发展。民国二年（1913.11.8），张謇在《实业政见宣言书》中，力主建立新型银行机构。“窃以为为今之计，惟有确定中央银行，以为金融基础，又立地方银行以为之辅；励行《银行条例》，保持民业银行、钱庄、票号之信用；改定币制，增加通货，庶几有实业之可言。”他还指出，“国家金融基础不立，而民间钱庄、票号等金融事业，索索无生气，重以倒闭频仍，信用坠地”，近代中国金融市场乱象丛生，融资难问题十分突出，“逐至利率腾贵，企业者望而束手”，不利于实业发展。因此，张謇在主政全国农林工商部总长期间，主持制定颁发了《劝业银行条例》、《交通银行则例》、《农工银行条例》，加强银行标准化、制度化、规范化管理。还制定颁发《证券交易所法》、《典当业条例》等证券交易法规。《劝业银行条例》明确规定，该银行“以放款于农、林、牧、垦、水利、矿业、工厂等事业为目的”，是一个国家直属的股份公司为经营形式，发放农工商贷款的专业银行。这些法规的颁布施行，金融市场秩序得到整治纠正，既促进了金融业的发展，又有利于实业成长。

6.《税法》。张謇在《实业政见宣言书》中指出：“农工商之政策，惟借税法为操纵，或轻减以奖励之，或重征以抑制之。”他认为，不顾农工商之苦痛，重征税赋，竭食而渔，就会严重抑制实业发展。“若厘金，常关为内国之恶税，抱持不舍，则百业日以消沉，悠忽数年，而国民生计斫丧无余矣。”“凡不合经济原理，而妄以多取之能，无非自毙之道。”因此，他积极提倡“轻税赋主义”，保护工商业发展。“能合经济原理，则以提倡工商为富国之本图，不以横征暴敛为理财之能事。”他在就任全国农林工商部总长之初，就向国务院阐明主张，提出建议，改革税制，废除恶税，制定税法，保护工商业，以税法为操纵，对新兴产业实行减轻税赋政策，予以扶持，对落后淘汰产业实行重征税赋政策，以予抑制，促进实业高质量发展。

三、为实业立法的适切性

制定适切实业发展的法律法规，是张謇为实业立法思想的重要内涵。他认为，“天下无无弊之政，亦无不变之法。外不背乎世界大势，内有合乎社会心理，即为良法。”张謇为实业发展制定颁布的这些法律法规，以及他提出的政见主张，不仅对当时我国的经济发展产生积极影响，而且对当下我国开展经济立法，促进经济社会高质量发展具有重要的借鉴意义。

1.适切新业态，立法跟进，规范经济运行。张謇针对民初时期我国“对外开放门户”，外国企业纷纷登陆我国，呼吁制定相关法律，既规范外资企业行为，又保护我国民族工商业发展。这是作为一位爱国企业家当政者的深谋远虑和战略之举。当下我国已经融入世界经济一体化发展的新格局，开放度越来越高，同时，又进入高科技突飞猛进的新时代，新经济业态不断涌现，电商潮涌，网络直销，微信视频，直播带货，遍及全球，竞争愈演愈烈，传统经济活动方式受到冲击，不断被打破挤压，一方面新经济业态需要“扶之、植之、防维之”，另一方面传统经济活动，经营模式要改进、保护、升级，都需要呼唤与之相适切可遵循的法律法规。法学界要从新视角，超前研究，为新业态立法提供理论支持。立法部门要及时跟进，制定和完善适切新业态发展的法律法规。各级政府执法机构及司法部门要广泛宣传普及并认真实施新业态法律法规，营造新业态发展的社会环境。

2.适切新安全，立法维权，确保经济安全。以法律为武器，保护民族工商业，维护经济安全，是张謇为实业立法思想的出发点和落脚点之一。清末民初，我国处于半殖民地状态，外国列强对我国大肆进行经济掠夺，对此，张謇忧心如焚，高举起“实业救国”的大旗，呼吁加强为实业立法，抵御外国势力入侵，保护民族工商业。当下，世界并不太平，以美国为首的外国势力，千方百计对我国实行科技封锁围堵，对我国华为公司等一批高科技企业进行打压，企图遏制我国崛起，这给我们又一次敲响警钟，提醒我们要树立新安全观，把经济立法放在维护国家安全的重要位置，从党和国家的顶层做起，切实重视起来。党的二十大报告中提出：“我们要坚持以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，维护和塑造国家安全，夯实国家安全和社会稳定基层基础，完善参与全球安全治理机制，建设更高水平的平安中国，以新安全格局保护新发展格局。”报告还提出：“坚定维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全，加强重点领域安全能力建设，确保粮食、能源资源，重点产业链供应链安全，加强海外合法安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外合法权益，维护海洋权益，坚定捍卫国家主权、安全、发展利益”。党的二十大报告，为经济立法指明了方向，提出了新的要求，是经济立法的根本指南。我们要认真学习、深刻领会党的二十大报告精神，弘扬张謇爱国企业家精神，借鉴张謇为实业立法思想，认清国际形势，把握时代特征，审时度势，运筹帷幄，制定和完善既顺应世界大势，又切合我国国情的系列经济法律法规，为我国经济社会高质量发展保驾护航。

3.适切新动向，立法制裁，打击经济犯罪。清末民初，是我国由封建社会向近代资本主义社会过渡时期，那时我国整个法律体系极不完备，经济法规几乎是空白，经济领域的犯罪活动十分猖獗，针对这一现状，张謇以“舍身喂虎”的精神，敢于面对各种社会恶势力，制定出台多部经济法律法规，对经济犯罪行为进行制裁，作坚决斗争。这种勇气和斗争精神值得我们敬佩和学习。改革开放以来，我国经济领域与犯罪行为的斗争一直坚持不断，经济立法不断完备，使经济建设始终保持韧性向好、快速发展的势头，并战胜来自国际金融危机、疫情危机及特大自然灾害危机对经济发展的巨大冲击，成为世界经济增长的“引擎”。但是，我国经济领域出现的一些犯罪新动向，如，震惊国人的恒大经济案、股市谣言屡禁不止、科创板欺诈发行、假央企“挂靠”特色产业链、非法集资、非法传销、电信诈骗境内外勾结案、科技情报窃密案等等时有发生，严重扰乱经济秩序，危害经济建设。应当引起各级党委、政府的高度重视和警惕，引起全社会的关注和防范。针对经济领域犯罪新动向，制定和完善经济法律法规，显得尤为重要。要围绕保障和促进经济建设健康有序、安全和社会公平正义，全面推进科学立法，严格执法，公正司法，全民守法，对新经济犯罪行为进行严厉制裁，为构筑新发展格局，筑牢经济安全基础提供法治保障。

参考文献：

1.李明勋、尤世玮主编《张謇全集》第四卷，上海辞书出版社，2012版。

2.党的二十大报告。

（原载《謇园》2023年12月）