●《张謇研究（2023）· 新论集萃》 ●

近代流域协同治理及其当代意义

——以张謇长江治理为中心的考察

孙 亚  靳匡宇  刘志强

（南通市崇川区检察院 南通大学，江苏 南通 226000）

摘 要：通过回顾张謇在治水中的实践和陈说，勾勒并梳理其在流域治理中的协同思想，辨识长江协同治理发挥作用的理念基础和文化底蕴，并在此关照下，系统检视当下长江保护运行困境和制度经验。以长江环境治理为观察视角，对协同思想在修复场域中的运行逻辑进行阐述，从中央和地方、司法和行政之间协同结构入手，真正理顺两者之关系，为生态修复协同功能的进一步优化提供根本前提。在向世界先进文明学习的同时，从传统文化资源中寻求镜鉴，是提升长江环境治理能力的有效路径。张謇的协同思想中诸如上下游协作及保安林实践等，涉及协同关系结构、协同层次思想等，体现了多元协同理念，是可供当下水治理借鉴的宝贵智识资源。

关键词：张謇；长江生态修复；协同治理；司法

一、引言

2020年11月，习近平总书记指出要加强协同联动，强化山水林田湖草等各种生态要素的协同治理，推动长江上中下游地区的互动协作。同年制定的长江保护法亦充分体现了整体性、协同性理念。在环境治理方面，司法呈现出明显的“治理型”特点。在长江生态环境治理实践中，由于没有明确的环境伦理价值与观念进行指导，环境问题的协同共治局面将很难持续有效，^[1]用足包括张謇思想在内的传统优秀资源，为长江生态修复治理提供全面参考，既是对国家治理能力现代化的历史关照和实践回应，也是准确定位传统的逻辑结果和必然要求。

二、张謇流域协同治理理念的内容生成

习近平总书记指出：“中华优秀传统文化创造性转化，就是要按照时代特点和要求，对那些至今仍有借鉴价值的内涵和陈旧的表现形式加以改造，赋予其新的时代内涵和现代表达形式，激活其生命力”。张謇协同思想渗透着丰富的成败得失经验、具有高度的实践品格，值得认真汲取。

（一）核心要义

1.协同层次思想：从九县之同到众省协力

张謇具有深厚的家乡情感，自然对代表其家乡的九县多有关注，并为之倾尽一生心力，其地方自治思想也决定了其更倾向于以“九县”为筹划运思的出发点。自然生态不会自得于一省一区之间，张謇对水这一自然要素的系统性及致害的复杂性有清晰的认识，其曾经阐发道，“害见于乙,而害之源在甲,不治甲则乙之害不已也”，^[2]156其对众省协力的好处更是深深赞同的。故张謇提出对策，意即“先从事于测量”。^[2]157此处测量，具有技术和规划的内涵，体现了高度协同的治理思想。

整体观念是中华传统文化的一个重要理解背景。张謇饱览儒家经典著作,中国传统文化的精髓要义、传统的思维模式、儒家的思想教化和伦理纲常,对张謇文化性格形成产生了非常深刻的影响。“山水林田湖是一个生命共同体，……金木水火土，太极生两仪，两仪生四象，四象生八卦，循环不已。”^[3]习近平总书记的这句话，就是传统文化之于生态保护影响的最好诠释。

2.关系结构思想：从协同共进到事有侧重

张謇对协同的理解并非止于协作的技术、道义层面，还提出协同之下亦有侧重的理念。其曾言，“论义，浚治长江，当连合上游各省各县协力统筹，非一省所能了事，更非一省中之下游九县所能了事”，充分体现了协同之于长江治理的重要性。面对协同实践中可能的责任推诿情况，他提出“筑台必自基起，治水必自下始，下之下则我九县”，体现了一定的担当精神。

由于生态治理的整体性，导致上下游必须作为一个整体，为长江治理贡献心力，加之长江不同区段在生态修复因果链条上的差异性，各地相关环境治理需求因地而异，具体地方适当提升相关责任要求，也是协同中有所侧重的应有之义。这也从其子张孝若在为张謇写的传记中可见一斑：“他认定一个人要忠爱国家，先要忠爱地方。如果希望把国家搞好，要得先把地方弄好。而且人民是下一层的基础，国家是上一层的结顶。地方又夹着在两层的中间，所以关系极为重要。”^[4]

3.众人之益思想:从注重保护到民生亦重

除了技术治理上的考虑之外，张謇保护民生的思想亦值得借鉴。张謇在农林总长任上，在山东嘉济汶三县公民张龙池等呈请案批文中说，“‘祭田占出湖田,湖田占入祭田之处,均令分别退让,以符成案’等语,办理尚无不合,自应准其销案。……毋使狡黠之徒趁势垄断,以恤租户而昭公允。”^[5]275在长江治理中，更多是实现“众人之益”，防止沿江人民受到长江灾害的影响，符合那个时代生产力尚不甚发达的实际。

张謇民生思想具有鲜明的人文关怀。民本是我国古老的道统思想，民本思想是中华文化的主流观念，民生情怀是中国传统士人的价值追求。在张謇的一生中，其以民为重、顺乎民意、为民争利，如何平衡长江治理和民生关切，就是其中的一个重要侧面。

（二）意义阐释

1.从关系科层化到运作扁平化：对条块型官僚体制的反动

张謇治水理念体现了深刻的区域协同治理思想，问题直指官僚体制条块分割的制度弊病。根据《九录》记载，张謇曾指出“不必问孰为省长,孰为督办,皆应执行此政策之人。”^[6]465-466由此可见张謇先生秉持鲜明的部门协同思想，跳出了科层官僚制分级负责的僵化弊端。对“各人自扫门前雪”的地方主义行为予以了否定。就长江而言，其认为“江南江北，宁敢区分”。这对长江修复这种流域性管理事项深具操作意义。

当然，协同总是在一定的系统环境下运行，协同并非和条块型体制毫不兼容。将对立的事物放入一个系统中运行，恰恰能够为彼此提供动力源泉，为彼此的更新优化带来新的空间与机会。张謇的治理行动在某种程度上对当时的体制予以了反思。

2.从命令控制化到多元治理化：承接了水治理的整体性需求

张謇在治理系统性方面有深刻的认识，他痛斥那种片面的不讲系统关联的做法，“蚩蚩之民,与水争地,习为故常,更不知森林与治水、防砂有何等关系，致尽伐固有之大木,不知替以续造之新林。”^[5]467-468在一百年前，张謇就对流域生态的系统关联性有了初步的理解。

张謇先生的保安林实践对当下的水岸协同有深刻启示。张謇先生在农商总长任上，农商部颁布了中国有史以来的第一部《森林法》，1915年颁布的《森林法施行细则》和《造林奖励条例》，更具体地规定了提倡和奖励造林的办法。在张謇所处那个民智渐开的时代，有此生态关联性思想，并且认真践行，其理念值得后人借鉴。

3.从被动性适应到适应性调整：丰富了协同治理的内涵

在政策协同方面，张謇曾向时任大总统表明心迹，“绘郑侠流民之图,已不止本门一处；综贾让治河之策,要先去争地一端。求世界之学术以考工,合本国之时地以尽利,此謇于水利夙昔之微尚也。”^[6]465-466我们的制度和政策具有“模糊文化”的明显特征，笼统、原则、抽象，更多是目标、方向或意图的宣示，缺乏具体措施和有效的政策工具。^[67]借鉴前贤在政策协同上的思想，去除因为“政策打架”而产生的争端，有重要现实意义。

循着张謇的思想关照当下，长江水域治理，省域之间的协同未必一定一蹴而就，实现整个流域的化一，不妨从一地一区出发，大胆进行地方性协同试验。在此框架之内，各个功能单元均应该发挥相应的作用，司法自不应该例外。

三、流域生态修复治理的实践样态与协同需求

（一）偏离与异化：实践样态分析

实践中存在明显的协而不同问题。以地域而言，上中下游环境刑事司法责任形式的不一致。在府院关系方面，司法有“准监管者”之嫌。以司法机关内部而言，生态修复地位尴尬，实质上反应了环境司法“三审合一”在实践中依然有难以实质化之困境。

1.长江生态修复司法协同呈现虚化和背离样态

在机构协同方面，法检均以内部协同为主，与公安、司法行政部门之间的合作交流需再加强，有必要开展跨行政区域、跨系统协同。如何突破不同系统间的协同障碍，找准生态修复协同的切入点，打造多层次、多领域的协同工作模式，需再研究。现有系统间的生态修复协同多以“软法”为主，包括备忘录、框架协议等，宣传性、引导性、政策性强，但可操作性较弱，一定程度上影响工作实效；生态修复司法协同横向间主导性机构不明，职权不清，当前协同工作的推进，多以联席会议、领导小组、多部门协作备忘录等形式部署相关工作，工作要求多为原则性、框架式，执行力和权威性不足；对当事人和第三方机构在生态修复协同中的地位作用的重视不足，未能切实加以引导。总之，在协同方面存在着能力、组织逻辑、责任和效率等多重困境。以贵州省江口县检察院诉铜仁市国土资源局贵州梵净山国家级自然保护区管理局行政公益诉讼案为例，2007年，相关部门已经下达责令恢复被占用山林的通知，然而，直到2016年，江口县检察院发现，依然处于被侵害状态，这起案例非常典型地反映出生态修复协同在实践中的虚置状态。

在长江修复协同实践中，存在主体间的认知差异困境。在生态修复中，部分行政机关虽然以生态修复为名号，但实质上并不认同其价值，呈现出”阳奉阴违“形态。如四川省荣县人民检察院诉国土资源局不依法全面履职案。2018年3月，荣县国土资源局被发现违规未对鸿康公司违法压占土地破坏土地资源的行为进行处罚，也未监督其复垦。在2018年5月10日，荣县检察院向荣县国土资源局发出检察建议，建议其对鸿康公司的违法行为依法作出行政处罚，并责令、监督鸿康公司将破坏的耕地复垦，该国土资源局回复将依法履行责任后，又先后两次违规同意鸿康公司编制的不符合要求继续压占土地的复垦方案，亦未作出任何处罚，导致压占土地面积增加到37.1025亩。

2.长江修复各方主体协同结构欠缺稳定性

毋庸讳言，我国司法呈现出行政化的特点，具体在协同上呈现出官僚制错位的特点。具体而言，“官僚制不足”意即职能分化和专业化不足、运作规范化不足、人事管理中功绩制原则未能充分体现等;“官僚制过盛”则表现为权力的过分集中、金字塔组织结构对层级节制的过度依赖、过程导向而非结果导向的控制机制等。制度的欠完备使协同在更多情况下止于点对点阶段，甚至呈现出管制的“链条式溃败”之情形。如榕江县栽麻镇人民政府（以下简称栽麻镇政府）不作为案件。2018年5月7日，榕江县检察院向栽麻镇政府发出检察建议，建议对中国传统村落宰荡侗寨和归柳侗寨依法履行保护、监管职责。栽麻镇政府未对检察建议作书面回复。榕江县检察院分别于7月3日、7月18日两次向该镇政府催办，仍未予回复。此后该县检察院多次派员回访，发现传统村落遭受破坏情况未得到纠正，并在继续恶化。尚有很大从司法协作、合作向司法协同的跃进空间，亟需推进“理性重建”和“去官僚化”的双向努力。

3.长江修复协同缺少区分度和层次性

以机构协同为例。在长江生态修复协同实践中，司法呈现出明显的治理型特点，在大部分生态环境案件中甚至和其他司法部门形成毫无悬念的一条龙路径。生态环境治理并非是行政的一家独占，司法也需要加入到治理事业中去。但是，司法尤其是审判、检察公益诉讼在治理中的角色应该有比较特殊的定位，这样才能形成互补式协同格局，真正裨益于长江生态修复的实现。

（二）分殊与统一：基于空间差异的协同需求

空间“构成了任何致力于规范改造自然环境的人类活动的法律制度的立法背景。^[8]立法应该克服以行政区域为本位的小我模式，覆盖整个流域空间，并进而为流域协同治理提供规范支撑。

1.地理差异对协同之模式的影响

区域法治发展现象同样体现着一定的自然空间性。但传统空间观仅仅将法律制度设计和治理决策的中心局限于主要湖泊和干支流组成的水系空间，未能充分重视多种生态要素的耦合性及生态系统的协同性。^[9]

此外，人们在长期的历史进程中，总有着驾驭自然的倾向，行政地理犬牙交错的设置原则就有明显的政治考虑，在此基础上的央地分权，更是在很大程度上突破了空间的自然规定性，这必然使得自然空间和法制空间在实践层面存在一定的断裂性。

　空间观是流域治理法律体系发展的内在视角，对空间功能的识别也将是流域法治发展的基本逻辑。^[10]61流域中嵌入的“政府—流域”“中央—地方”“地方—地方”三重空间关系是否能够发挥良好的制度效应，常常依赖于其所处环境载体的相对稳定性。然而，地方政府在流域修复时，并不能完全地尊重自然生态系统的规律，在相关的工程建设之时，往往采取以调代改的思路，导致在部分生态修复区域内，功能规划变动频繁，缺少实质性制约，在很大程度上会扰乱流域协同治理的实际效能。

2.时间变迁对协同之构造的塑造

空间的重要性在于它覆盖了时间的维度。在协同机制阙如之下，治理主体难以全面考虑生态系统的整体需求，疏于考虑流域生态需要的稳定性，有固化分区边界之嫌，从而导致对生态系统的季节动态和物种空间移动客观事实有所忽视。由于生态系统保护的发展性以及管理机构在科学认识上的局限性，导致环境保护目标和保护地役权限制手段存在背离情况。比如在个别情况下，动物的栖息地永久转移，已经丧失了保护的必要性，在理想情况下，鉴于生态系统的变动不居性，政策措施宜被视为不可避免的临时性和实验性措施，要注意根据新的习得和变化条件进行修改。但事实上，分别治理的传统模式缺乏必要的开放性品格，没有赋予相关主体在第三方评估机制下的动态调整权。

四、张謇协同理念观照下的流域司法治理图谱

对张謇协同思想进行充分阐释，并完成当下司法情景的转换，具有重要的理论价值和现实意义。长江司法治理应保持开放包容的心态，向一切优秀的传统思想文化学习。为寻找两者的结合点，宜对当下长江司法协同实际进行充分考察的基础上进行，完善相关法律政策以及丰富地方改革实践。具体阐述如下：

（一）张謇协同理念的可能性贡献

1.协同关系结构思想的转化

张謇在协同关系中有所侧重的思想，值得当下长江生态修复实践借鉴。长江保护司法应该主动适用流域管理的特点，正确识别并构建司法协同的关系结构。通过梳理长江保护法可知，呈现出行政主导的面貌，这容易给人以错觉，认为行政依然是生态修复的主导力量，司法无非是最后一道“加强的力量”。如果这样理解的话，必然会影响到协同的关系结构，并进而对司法在生态修复中的地位构成不当挤压。

2.协同机构协调思想的转化

在协同机构上，张謇有治江会的努力，充分肯定了机构的重要性。长江保护法提出要建立协调机制，似乎不见机构的影踪，但笔者认为，这非但不是对机构的忽视，恰恰是针对以前的机构实践反思的结果，是更注重配套制度后的改进。回望张謇时代的机构探索，代表着一种具有高度实践品格的制度实践，值得后人借鉴。事实上，建国之后的协调机构，就有当时之遗踪，对当下长江保护法后时代而言，欲真正统一法律适用，可以跳出司法内部生成结构，继续以张謇时代治江会为启发点，从其外部运行载体方面破题，更进一步，以成有效司法协同之美。针对协调机制，部分概念应该从广义上去理解，比如长江协调机构之于司法角色的关系，长江保护法的职责之一“协调跨地区跨部门重大事项”。

3.协同地方探索思想的转化

张謇时代的协同实践代表了一种地方化的探索，这种探索脱离不了当时中央疲软、难以作为重要倚仗的实际。在现代，中国处于幅员辽阔的现状，地方试错性实践成为一种值得肯定的实践智慧，为中央的进一步决策提供正反两方面的经验，意义重大深远。在这方面，张謇无论在思想上，还是在实践力行上，无疑都是值得效法的楷模。需要明确的是，协同不是一种单纯的静态关系结构，亦有效率的问题。张謇“其属于邻县者,随时协商办理”言论对当下亦多有启示，适当跳出科层化框架，借鉴非正式制度的灵活性，确保协同的便利性和即时性，不啻是一种宝贵的试错性探索。

（二）张謇协同理念的现代性转化

针对上述情况，张謇思想对当下的长江生态修复司法协同有如下重要启示：

1.统一协调机制的机构化加强

追根溯源，长江协调机构的前身和张謇密切相关，当年其担纲会长的治江会已经有协调之预设职能。在历史关照之下省察当下，我们更应洞悉机构在协同治理中的中枢地位。长江经济带协调机构在生态修复协同中应当发挥核心的协调者角色。根据《长江保护法》的规定，建立长江经济带协调机制。由于长江保护的系统性、整体性、协同性，需要统一而强有力的协调机构，统筹协调生态修复司法协同的各个主体，整合优化治理主体协同中形成的生态修复基地、生态修复项目等资源力量，督促不同协同主体各就其位、各司其职，增强生态修复协同的权威性、强制性，推动长江经济带生态环境协同治理。列举张謇治水失败的原因，其要者应是缺少中央的强有力的领导，以至于缺少整合和优化。

2.法律协同治理的多元化构建

流域空间的三重功能预设了流域治理的三种逻辑，即经济增长的逻辑、社会治理的逻辑和生态环境的逻辑。^[10]61这要求流域协同治理应该在多元化的基础上构建，并在此基础上实现利益的平衡。从张謇的协同思想出发，现代水生态治理应该有更深入的探索，这也是思想具有开放性和延展性的必然要求。在类型协同上，长江治理有其自身的协同重心。政府应该发挥行政在长江治理中的主导作用，法院、检察院、行政机关应当加强生态环境民事公益诉讼、刑事附带民事诉讼、行政公益诉讼三类案件诉讼类型的有机衔接，注重司法协同主体的沟通联动，准确把握案件事实和适用法律规定，拓展丰富生态修复责任承担方式，着力实现长江经济带司法裁判尺度的统一。同时考虑到生态修复结果延时性的特点，将生态修复责任具体化，创新生态修复司法裁判执行方式，较好地体现司法权与行政权的衔接配合，对生态修复的实施、监督管理及修复效果验收等作出具体安排，使“附生态修复方案的判决”更加具有可执行性。

3.流域协同治理公私结构的优化

首先，从张謇在协同中有所侧重的思想出发，应该认识到有效的长江修复协同并非是主体之间的无偏向互动，而应该有所侧重。当然，重心需根据具体情境有所变化，宜建立契合生态修复自身特征的动态调整机制。权力要素推动环境治理的第一层次来自于国家正式权力。作为正式权力的另一个维度，制度性权力是行为主体通过制度规则和程序设定来对另一行为主体施加引导、限制的间接控制。^[11]长江生态修复治理存在多元主体的博弈互动，协同结构在很多时候存在紧张关系，其舒缓需要一定的制度条件。

多元主体所共同推动的良性环境治理的形成，并不仅仅取决于国家权力或环境司法机构的单方面意愿，而是需要一个互动的、“上下合力”的过程来共同推动。美国学者全钟燮认为，为了能够弥补当今多元民主的不足，一个广泛的、积极能动的、充分知情的、尽职尽责的公民联合体应该参与进入公共话语体系。增强公民的自我治理能力有着本质的必要，这样，从长远来看，人们摆脱了对政府直接指导的依赖性，可以逐渐增强他们管理自身事务的意识和责任感。第三方力量的引入，有利于提高生态修复司法协同共同体的环境治理能力，从司法协作转向司法协同，^[12]增强生态修复方案的专业化、科学化，最大限度保障生态修复目标的实现。

3.辅助性原则下的地方积极性发挥

协同虽然不是新事物，但依然处于一种探索的状态之中。张謇的“九县之同”实践，可以视为协同在地方上的一次历史探索。从小规模协同走向大规模协同，是环境约束条件下的一种理性选择，也是事物演进的自然路径，更是历史提供的宝贵经验。事实上在更宽广的语境之中，张謇的地方实践也有现代理论的呼应，辅助性原则在中央和地方分权上获得很大程度地认同。辅助性一般被理解为，政府的各项立法与行政政策，应当由最贴近于受政策影响的人们所在的政治层级来决定，在一个由个人、家庭、基层社区、教会和国家组成的多层次治理体系中，中央集权受到限制有助于在尽可能低的层级上解决自身问题。^[13]长江生态修复协同的地方化探索，是辅助性原则的应有之义。鼓励地方立法权以求同存异为准则开展先试先行，形成以点带面的制度效应，理应是多层多样空间法治形态的重要选项。在地方立法协同方面，仍被视为一种优先于地方共同立法的普适方案。^[14]

五、结语

思想总要通过人事在所在的时代显现出来，但一旦诞生之后，便具有一定的独立价值，并可以在经过时空转换之后发挥对后世的普遍指导作用。当下，和张謇所处的时代不同的是，法治更多地代替人治成为时代的主流话语，法治成为国家治理体系和治理能力的重要依托。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。”我们要充分运用包括司法在内的各种环境治理手段，以协同为方法论和思想指引，真正推进长江水治理体系和治理能力的现代化。

思想的贯穿性依然具有贯穿古今的价值，纵然着眼法治，也不能忽视人的因素。前人的协同理念，可以跨过历史的阻隔，在这个瞬息万变、新事物层出不穷的时代得以措置，并得以转化利用。只有在历史之情境下理解，在充分扬弃的基础上予以创造性转化，我们才能捕捉到张謇这位先贤带来的智慧之光，从而有助于彻底破解类似“九龙治水，天下大旱”的尴尬局面。

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（作者简介：孙亚，南通市崇川区人民检察院党组书记、

检察长；靳匡宇，南通大学经济与管理学院讲师，

华东政法大学法学博士后；刘志强，南通市崇川区

人民检察院第七检察部主任，张謇研究中心会员）